Co dalej z poprawkami do traktatów?

Unsplash

• Parlament Europejski pracuje nad pakietem 267 poprawek do traktatów unijnych, które znacząco wzmacniają kompetencje Komisji, Rady i innych instytucji unijnych oraz odbierają państwom członkowskim prawo weta w większości spraw

• Jeżeli Parlament Europejski je uchwali, to nadal będą musiały zostać zaakceptowane przez wszystkie państwa członkowskie

• Jednomyślna aprobata aktualnych propozycji zmian traktatowych jest obecnie mało prawdopodobna, z uwagi na wyrażany publicznie sprzeciw 13 krajów

• Do zablokowania zmian traktatowych wystarczy sprzeciw nawet jednego państwa członkowskiego. W przypadku Polski zgoda na zmiany traktatów wymagałaby uzyskania większości 2/3 głosów w obu izbach parlamentu

Co eurodeputowani chcieliby zmienić w traktatach unijnych

25 października br. Komitet Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego (AFCO) przyjął sprawozdanie z projektem rezolucji Parlamentu Europejskiego zawierającej propozycje zmian w Traktacie o Unii Europejskiej oraz Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Rezolucja przewiduje 267 poprawek do traktatów unijnych. Zakres poprawek jest niezwykle szeroki – obejmuje m.in. poszerzenie kompetencji UE w dziedzinie polityki klimatycznej, energetyki, bezpieczeństwa, gospodarki czy polityki społecznej, odebranie państwom prawa weta w większości spraw i zastąpienie go zasadą głosowania kwalifikowaną większością głosów, wzmocnienie roli Trybunału Sprawiedliwości UE, korekty zasad prowadzenia unijnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa i wiele innych (zob. szerzej komentarz Ordo Iuris na ten temat).

Jaki jest kontekst proponowanych zmian

Propozycje Komitetu Spraw Konstytucyjnych wpisują się w trwającą od wiosny 2022 roku dyskusję na temat głębokiej reformy Unii Europejskiej ukierunkowanej na poważne ograniczenie prawa weta państw członkowskich, poszerzenie kompetencji prawodawczych instytucji unijnych i wzmocnienie Komisji Europejskiej. Za tak rozumianą reformą publicznie opowiedzieli się m.in. prezydent Francji Emmanuel Macron, premier Włoch Mario Draghi, kanclerz Niemiec Olaf Scholz oraz przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen.

Dalsze kroki procedury rewizyjnej traktatów

Decyzja Komitetu AFCO nie stanowi jeszcze formalnego rozpoczęcia procedury zmiany traktatów. Komitet jako ciało pomocnicze Parlamentu Europejskiego nie ma prawa inicjatywy prawodawczej. W najbliższym czasie poprawki zaproponowane przez Komitet będą przedmiotem debaty na sesji plenarnej Parlamentu Europejskiego. Do tego czasu projekt rezolucji będzie mógł jeszcze ulegać zmianom. 

Dopiero gdy Parlament Europejski ustali ostateczną treść poprawek i przyjmie je w formie rezolucji, nastąpi formalne zainicjowanie zwykłej procedury rewizyjnej traktatów uregulowanej w art. 48 ust. 2-5 Traktatu o Unii Europejskiej. Samo przyjęcie rezolucji przez Parlament Europejski jest jednak wysoce prawdopodobne, zważywszy, że przygotowali go eurodeputowani najliczniejszych frakcji parlamentarnych, które razem dysponują absolutną większością (Europejskiej Partii Ludowej, Socjalistów i Demokratów, „Odnowić Europę” i Zielonych).

Drugim etapem procedury rewizyjnej będzie przekazanie rezolucji PE Radzie Unii Europejskiej (złożonej z właściwych ministrów poszczególnych państw członkowskich). Rada UE przekaże tę rezolucję Radzie Europejskiej (złożonej z szefów państw i rządów) oraz notyfikuje ją parlamentom narodowym.

Trzecim etapem procedury będzie podjęcie przez Radę Europejską decyzji zwykłą większością głosów o zwołaniu konwentu złożonego z przedstawicieli parlamentów narodowych, szefów państw i rządów, Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej.

Jeśli Rada Europejska zwoła konwent, to będzie musiał on dokonać wstępnej oceny merytorycznej poprawek zgłoszonych przez Parlament Europejski, a następnie – w drodze konsensusu – przyjąć zalecenie dla konferencji międzyrządowej. Wymóg konsensusu oznacza, że decyzja o przyjęciu zalecenia powinna zostać przyjęta za wspólnym porozumieniem wszystkich państw, bez przeprowadzania głosowania. Alternatywnie Rada Europejska może samodzielnie ustalić takie zalecenie bez zwoływania konwentu, ale na taki ruch musi uzyskać zgodę Parlamentu Europejskiego.

Następnie przewodniczący Rady UE zwołuje konferencję międzyrządową. To jest najważniejszy etap procedury rewizyjnej. To wtedy przedstawiciele rządów państw członkowskich dyskutują i wypracowują ostateczną treść poprawek traktatowych, które mogą przyjąć jedynie w drodze konsensusu.  Na końcu tego etapu służby prawne Rady UE i Komisji dokonują legislacyjnej redakcji tekstu poprawek w formie traktatów rewizyjnych. Potem nie można już dokonywać żadnych zmian w treści poprawek.

Ostatnim etapem procedury jest ratyfikacja nowych traktatów przez wszystkie państwa członkowskie zgodnie z ich konstytucyjnymi wymaganiami. W przypadku Polski ratyfikacji takich traktatów mógłby dokonać Prezydent RP po uzyskaniu uprzedniej zgody parlamentu. Ponieważ proponowane poprawki przewidywałyby znaczące poszerzenie kompetencji Unii Europejskiej, taka zgoda musiałaby zostać wyrażona odrębnie przez Sejm i Senat, w każdym przypadku większością 2/3 głosów (art. 90 ust. 2 Konstytucji RP). Alternatywnie zgoda na taką ratyfikację mogłaby zostać wyrażona w drodze referendum (art. 90 ust. 3 Konstytucji).

Możliwości zablokowania zmian traktatów

Z powyższego wynika, że zmiana traktatów unijnych jest niemożliwa bez aprobaty wszystkich państw członkowskich. Jedno państwo byłoby w stanie zablokować jakiekolwiek zmiany na etapie: 

1) ustalania przez konwent zalecenia dla konferencji międzyrządowej;

2) przyjmowania ostatecznej wersji poprawek przez konferencję międzyrządową;

3) ratyfikacji ostatecznej wersji traktatów rewizyjnych.

Scenariusze na przyszłość

W obecnej sytuacji politycznej przyjęcie poprawek traktatowych w wersji zaproponowanej przez Komitet AFCO zdaje się być niemożliwe. We wspólnym oświadczeniu z 22 maja 2022 r. w związku z finalizacją Konferencji w sprawie przyszłości Europy 13 przedstawicieli rządów państw członkowskich otwarcie wyraziło swój sceptycyzm, uznając propozycje zmian traktatów za „przedwczesne” (Bułgaria, Chorwacja, Czechy, Dania, Estonia, Finlandia, Łotwa, Litwa, Malta, Polska, Rumunia, Słowenia i Szwecja). W tym kontekście pod znakiem zapytania stoi nawet wcześniejszy etap procedury, w ramach którego Rada Europejska decyduje o zwołaniu konwentu zwykłą większością głosów (14/27). 

Stąd celem inicjatywy zdaje się być wprowadzenie tylko części z nich, których implementacja jest możliwa w obecnej sytuacji politycznej i skutkowałaby utworzeniem superpaństwa ze stolicą w Brukseli. Jednocześnie, odrzucenie pozostałych umożliwi rządom państw, których narody są przeciwne centralizacji władzy poza krajem, zbudowanie wizerunku zwycięzców.

Niemniej, jeśliby wszystkie rządy państw członkowskich w końcu osiągnęły porozumienie w kwestii zmiany traktatów, to nadal możliwe byłoby ich zablokowanie na etapie ratyfikacji, która w niektórych krajach wymaga porozumienia większości parlamentarnej z opozycją. Takim krajem jest Polska, gdzie – jak już wspomniano – ratyfikacja umowy międzynarodowej przekazującej kompetencje organizacji międzynarodowej następuje w drodze decyzji Prezydenta RP, po uzyskaniu zgody 2/3 Sejmu (307 głosów przy pełnej frekwencji) i 2/3 Senatu (67 głosów przy pełnej frekwencji). Gdyby nawet aktualna większość parlamentarna (PO, PSL, Polska 2050, Lewica) była zainteresowana poparciem propozycji Komitetu AFCO, to nie dysponuje ona wystarczającą większością w żadnej z izb dla skutecznego wyrażenia zgody na ratyfikację (w Sejmie brakowałoby jej 59 posłów, a w Senacie - 1 senatora). Nawet w razie zgody parlamentu Prezydent RP nadal mógłby ją zawetować lub zaskarżyć do Trybunału Konstytucyjnego, względnie po prostu odmówić ratyfikacji.

Łatwiejsze dla większości parlamentarnej byłoby uzyskanie zgody na ratyfikację w formie referendum, w którym wystarczyłaby aprobata większości obywateli wyrażona przy ponad 50% frekwencji.